"取消土地供應(yīng)雙軌制”進(jìn)入倒計(jì)時(shí)

國(guó)土資源部近日透露，我國(guó)將逐步擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的覆蓋面。國(guó)家土地副總督察甘藏春表示，土地資源配置的最終目標(biāo)是取消土地供應(yīng)雙軌制，提高土地供應(yīng)和調(diào)控能力。
     展望未來(lái)，取消雙軌制的過(guò)程和最終取消，將會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生怎樣的影響？本報(bào)記者兵分四路，從北京、上海、廣州、深圳帶來(lái)最新的市場(chǎng)解讀。
     “定向出讓”面臨考驗(yàn)
     協(xié)議出讓是否合法仍待政策進(jìn)一步明確
     國(guó)土部提出逐步擴(kuò)大有償使用國(guó)有土地的覆蓋面，最終取消土地供應(yīng)雙軌制，此舉被認(rèn)為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革在土地領(lǐng)域漸進(jìn)深水區(qū)，并有望引發(fā)進(jìn)一步的利益博弈。
     深圳市世聯(lián)土地房地產(chǎn)評(píng)估有限公司執(zhí)行董事羅守坤在接受采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，這場(chǎng)利益博弈的主體不是企業(yè)，而是地方與中央政府。
     作為率先實(shí)行土地有償使用的城市，深圳在國(guó)內(nèi)第一次把土地由資源變?yōu)橘Y產(chǎn)，作為商品可以買(mǎi)賣(mài)。在此基礎(chǔ)上，深圳開(kāi)創(chuàng)性地實(shí)行經(jīng)營(yíng)性土地的招拍掛，使得房地產(chǎn)市場(chǎng)全面建立，實(shí)現(xiàn)了土地的有效利用和土地價(jià)值的回歸。
     但從1987年12月1日深圳率先敲響土地使用權(quán)出讓“第一槌”至今，深圳國(guó)有土地出讓經(jīng)歷了數(shù)次調(diào)整變革，但土地招拍掛制度卻遭遇到不小的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。
     目前，深圳土地儲(chǔ)備量和土地供應(yīng)堪稱(chēng)捉襟見(jiàn)肘，去年住宅用地供應(yīng)量?jī)H相當(dāng)于北京的3%,天津的4%,南京的21%,廣州的16%。除公益性用地采取劃撥供地外，深圳包括供應(yīng)用地在內(nèi)的土地供應(yīng)基本都實(shí)施有償使用，但有償出讓方式仍備受詬病。
     由于新增土地量越來(lái)越少，深圳從2007年以來(lái)逐漸興起一種很特殊的土地出讓方式，這種土地出讓方式表面上依然是公開(kāi)的招拍掛，但實(shí)質(zhì)上，對(duì)競(jìng)買(mǎi)人資質(zhì)設(shè)置了許多限制性條件。通常情況下，這些地塊最終全部都只有一家競(jìng)買(mǎi)人參加，競(jìng)買(mǎi)人全部都是國(guó)內(nèi)知名企業(yè)，全部都是底價(jià)成交，地塊大部分都被作為競(jìng)得人的企業(yè)總部。
     這種供地方式被俗稱(chēng)為“定向出讓”，實(shí)質(zhì)為政策性用地，主要限定在被定位做城市CBD的商業(yè)辦公地塊，以及少部分用來(lái)做扶持產(chǎn)業(yè)的配套居住的住宅地塊。
     公開(kāi)資料顯示，深圳去年房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的居住用地供應(yīng)中,有4塊地通過(guò)掛牌和拍賣(mài)方式出讓,而協(xié)議出讓或定向出讓的有33宗。今年以來(lái)，深圳以招拍掛方式出讓的土地更是屈指可數(shù)，多數(shù)用地均采取協(xié)議或定向出讓方式。
     羅守坤認(rèn)為，盡管土地協(xié)議出讓也屬于土地有償使用，但這并非是公開(kāi)市場(chǎng)操作方式，無(wú)可避免地帶來(lái)很多不公和利益輸送。
     不愿透露姓名的深圳某大型上市房企董秘向本報(bào)表示，實(shí)際上國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)用地基本都已經(jīng)采取了招拍掛方式拿地，未來(lái)取消土地供應(yīng)雙軌制并不會(huì)對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生太大影響。
     但該董秘強(qiáng)調(diào)，取消土地供應(yīng)雙軌制一定程度上是為了解決土地使用的不公平問(wèn)題，但土地有償出讓同樣面臨諸多難題。他表示，公司近兩年在深圳土地市場(chǎng)收獲甚微，一方面因?yàn)槭峭恋毓?yīng)量不斷減少，另一方面是很多土地定向出讓把部分開(kāi)發(fā)商擋在門(mén)外。
     值得關(guān)注的是，深圳去年12月1日開(kāi)始實(shí)施的《深圳市城市更新辦法》中，對(duì)土地的協(xié)議出讓方式給予放行。業(yè)內(nèi)人士解讀認(rèn)為，取消土地供應(yīng)雙軌制意味著未來(lái)土地供應(yīng)將以招拍掛方式為主，協(xié)議出讓是否合法仍待政策進(jìn)一步明確。
     根據(jù)《深圳市城市更新辦法》，包括舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等區(qū)域的更新在內(nèi)，原權(quán)利人可作為更新改造實(shí)施主體,改造項(xiàng)目無(wú)需由發(fā)展商實(shí)施,同時(shí)政府鼓勵(lì)權(quán)利人自行改造，而不用一定經(jīng)過(guò)“招拍掛”的方式。
     對(duì)于自行改造的項(xiàng)目，實(shí)施主體在取得城市更新項(xiàng)目規(guī)劃許可文件后,可與市規(guī)劃國(guó)土主管部門(mén)簽訂土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議或者補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，土地使用權(quán)期限重新計(jì)算。這些規(guī)定均被視為政府對(duì)土地協(xié)議出讓方式的默許。
     具體執(zhí)行面臨諸多不確定因素
     目前市場(chǎng)頻現(xiàn)將公共設(shè)施放入經(jīng)營(yíng)性用地中捆綁出讓
     取消土地雙軌制，對(duì)上海商品住宅市場(chǎng)的影響或十分有限。同時(shí)，具體執(zhí)行層面也還存在諸多不確定因素。多位業(yè)內(nèi)人士在接受采訪(fǎng)時(shí)做出上述表示。
     中國(guó)土地估價(jià)師協(xié)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院副教授俞明軒指出，此消息意味著，以后政府行政辦公用地，能源、電力等行業(yè)用地，學(xué)校、醫(yī)院、博物館等使用土地也要通過(guò)招拍掛形式有償出讓。
     不過(guò)，滬上有開(kāi)發(fā)商代表認(rèn)為，對(duì)于開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)，參與競(jìng)拍的經(jīng)營(yíng)性用地幾乎都是招拍掛形式，因此判斷取消雙軌制對(duì)市場(chǎng)影響應(yīng)該不大。
     同策咨詢(xún)研究部總監(jiān)張宏偉認(rèn)為，未來(lái)如果取消了雙軌制，對(duì)商品住宅市場(chǎng)的影響可能不會(huì)太大?！皩?duì)于地價(jià)來(lái)說(shuō)，則要和整個(gè)市場(chǎng)的供應(yīng)形勢(shì)聯(lián)系起來(lái)?！彼赋觯壳巴恋匦略龉?yīng)依舊從緊，供求關(guān)系導(dǎo)致地價(jià)還維持一個(gè)比較高的水平。因此即使取消雙軌制，由于增量土地?cái)?shù)量有限，對(duì)地價(jià)影響也不會(huì)很大。
     而對(duì)于政策的具體執(zhí)行層面，業(yè)內(nèi)人士普遍表示，還存在諸多不確定性因素。
     陳晟認(rèn)為，取消雙軌制以后，針對(duì)商業(yè)性用地和公共設(shè)施用地應(yīng)該還有不同的處理方式，具體的方式方法還是不明確，都還有可以探討和優(yōu)化的空間。“擴(kuò)大有償使用可能更多的還是體現(xiàn)尊重土地價(jià)值的原則，使得整個(gè)土地的供應(yīng)和調(diào)控的能力都加強(qiáng)。我覺(jué)得總體的原則是沒(méi)有錯(cuò)的，但要實(shí)現(xiàn)還需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。”
     上海中原地產(chǎn)研究咨詢(xún)部總監(jiān)宋會(huì)雍預(yù)計(jì)，取消免費(fèi)劃撥是第一步，但并不見(jiàn)得馬上就市場(chǎng)化。
     目前來(lái)看，市場(chǎng)中有一種出現(xiàn)頗多的操作形式，即是將公共設(shè)施放入經(jīng)營(yíng)性用地中捆綁出讓。以去年9月出讓而長(zhǎng)風(fēng)11號(hào)西北地塊為例，在早前的土地出讓書(shū)就要求，競(jìng)得人在地塊內(nèi)6785.3平方米的教育用地上代建幼兒園，建筑面積約6030平方米，建成后由政府無(wú)償收回土地使用權(quán)和地上建筑物。
     開(kāi)發(fā)商：所有經(jīng)營(yíng)性用地都應(yīng)統(tǒng)一出讓
     盡管廣州的大部分經(jīng)營(yíng)性用地都采取了公開(kāi)出讓的方式，但目前市場(chǎng)上用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的劃撥土地依然存在。
     有業(yè)內(nèi)人士透露，相當(dāng)多企事業(yè)單位名下仍擁有大量政府劃撥用地，近兩年，一些單位正借保障性住房的名義進(jìn)行住宅開(kāi)發(fā)。
     日前，有消息顯示，廣州地鐵公司、廣州建筑集團(tuán)、廣州市政公司、番禺海關(guān)、華南理工大學(xué)等8家單位將利用自用土地建設(shè)13395套保障房，其中公租房和廉租房這類(lèi)租賃型保障房總共有10235套，占了絕大多數(shù)，但仍有3160套經(jīng)濟(jì)適用房。
     廣州市住房保障辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人日前表示，所有保障房都將“只租不售”，對(duì)于上述單位自建房最終是否在市場(chǎng)上流通，目前還不得而知。
     “很多有背景的單位依然享受了一定數(shù)量的政府劃撥用地。”廣州一位業(yè)內(nèi)人士稱(chēng)，例如廣州幾大制造企業(yè)，以及部分高校以及科研機(jī)構(gòu)，其針對(duì)職工內(nèi)部銷(xiāo)售的自建房用地，大多來(lái)自政府劃撥。
     廣州市政協(xié)委員、廣州市新城市房地產(chǎn)董事長(zhǎng)曹志偉認(rèn)為：應(yīng)該有兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷土地是否應(yīng)該公開(kāi)出讓?zhuān)莿潛?。一是土地是否具備?jīng)營(yíng)性質(zhì)；二是土地是否可以在二手市場(chǎng)上轉(zhuǎn)讓。如果具備兩個(gè)條件中的任何一條，都應(yīng)該納入公開(kāi)出讓的統(tǒng)一渠道。
     曹志偉表示，保障性住房用地也不應(yīng)該由政府劃撥，因?yàn)楸Ｕ戏恳彩怯薪?jīng)營(yíng)收益的，限價(jià)房和經(jīng)濟(jì)適用房用于出讓?zhuān)夥恳彩怯凶赓U收益的。
     廣州市社科院科研處處長(zhǎng)彭澎表示，如果取消土地出讓雙軌制，有利于規(guī)范土地市場(chǎng)，避免地方政府在土地資源上的浪費(fèi)。但同時(shí)，也會(huì)助推地價(jià)上漲。
     在他看來(lái)，過(guò)去一些公用事業(yè)用地不經(jīng)過(guò)招拍掛，征地成本極低，被征農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償也較低。但未來(lái)這些用地也公開(kāi)出讓后，農(nóng)民將擁有更大議價(jià)空間，從某種程度上有助推地價(jià)上漲的作用。
     土地市場(chǎng)化程度將更高
     目前土地管理方面最大的隱患是小產(chǎn)權(quán)房
     土地雙軌制，即不同用途的國(guó)有土地采用兩種不同的方式供應(yīng)，一種是無(wú)償使用的劃撥方式，另一種是招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌的有償使用方式。
     早在2004年3月，國(guó)土資源部、監(jiān)察部就聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求從2004年8月31日起，所有經(jīng)營(yíng)性的土地一律都要公開(kāi)競(jìng)價(jià)出讓?zhuān)饲笆⑿械囊詤f(xié)議方式出讓經(jīng)營(yíng)性土地的做法被正式叫停。
     從那時(shí)開(kāi)始，包括住宅、商業(yè)等在內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性用地全部采用招拍掛的方式入市交易。
     中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云表示，國(guó)土部提出土地資源配置的最終目標(biāo)是取消土地供應(yīng)雙軌制，意味著無(wú)償使用的土地?cái)?shù)量要盡量縮減到最小，無(wú)疑在重新強(qiáng)調(diào)土地出讓政策的改革方向。
     “目前開(kāi)發(fā)商參與的經(jīng)營(yíng)性用地出讓已經(jīng)全部采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的方式出讓?zhuān)虼巳∠恋仉p軌制對(duì)開(kāi)發(fā)商來(lái)說(shuō)并沒(méi)有什么影響?！盨OHO中國(guó)董事長(zhǎng)潘石屹表示。
     “現(xiàn)在只有經(jīng)營(yíng)性用地采用招拍掛的方式出讓?zhuān)恍┙橛诮?jīng)營(yíng)和非經(jīng)營(yíng)中間的土地，仍然是通過(guò)非市場(chǎng)化的劃撥方式供應(yīng)。”中國(guó)人民大學(xué)土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明舉例說(shuō)，目前基礎(chǔ)設(shè)施用地、科教文衛(wèi)體用地基本都是劃撥供應(yīng)。
     據(jù)嚴(yán)金明介紹，與招拍掛出讓的經(jīng)營(yíng)性用地相比，采用劃撥方式供應(yīng)的土地比例并不算小?！岸凑諊?guó)土部的思路，未來(lái)這些占據(jù)重要比重的土地出讓?zhuān)家捎猛该鞯挠袃敵鲎尫绞?，只有軍事、?guó)防、外交、保障房等純公益性質(zhì)的土地才能繼續(xù)采用劃撥的方式”。
     盡管對(duì)于開(kāi)發(fā)商的影響并不大，但嚴(yán)金明認(rèn)為，取消土地雙軌制對(duì)于整個(gè)土地市場(chǎng)而言意義重大。
     “一方面會(huì)增加國(guó)有土地的收入，防止土地的國(guó)有資產(chǎn)流失。另一方面，會(huì)使土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)更加公開(kāi)透明、公平合理，從市場(chǎng)機(jī)制上防止腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生?！眹?yán)金明認(rèn)為，未來(lái)土地的市場(chǎng)化程度必然會(huì)更高。
     不過(guò)，嚴(yán)金明也坦言，國(guó)土部對(duì)于這項(xiàng)改革并沒(méi)有提出時(shí)間上的目標(biāo)，其執(zhí)行起來(lái)也還有一個(gè)過(guò)程，相應(yīng)的政策都要進(jìn)行一些調(diào)整，涉及比較復(fù)雜。
     “其實(shí)整個(gè)土地在管理方面還是非常軟弱的。”潘石屹認(rèn)為，這從國(guó)土部清理閑置土地的力度以及對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的處理中可見(jiàn)一斑?！捌鋵?shí)除了土地供應(yīng)公開(kāi)透明之外，現(xiàn)在土地管理方面最大的隱患是小產(chǎn)權(quán)房，年年說(shuō)，但年年都還在建設(shè)，如果處理不好的話(huà)，將是一個(gè)特別大的問(wèn)題?！?